我国国家公园矿权如何退出？国外多种模式或可供借鉴参考

2021年10月12日，中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山第一批国家公园。这是我国生态文明制度改革和美丽中国建设的重大实践成果，标志着以国家公园为主体的自然保护地体系建设进入新阶段。与此同时，新设立的国家公园也存在一些历史遗留问题有待解决，例如第一批5个国家公园内仍有一些矿权未完全退出。美澳加法等国国家公园内也存在类似问题，他们采取了强制备案、提高生态保护要求、行政命令、置换等退出方式，取得明显成效，对我国加快推进解决此类问题也有一定的借鉴参考价值。

100多年前美国死亡谷国家公园发现金银铜等各种矿产，出现过一段时间采矿热潮，矿权逐渐退出后，至今保留着采矿遗址 Jason Lee摄

美国四种退出类型

美国国家公园体系内至少22个保护区有丰富的矿产资源，15个保护区里仍有1100多个矿权，12个保护区有油气开发，53个保护区与油气用地毗邻。此外，还有近3.7万块废弃矿山，主要包括旧的矿井和油井、建筑物、地基、设备和工具等，废弃矿山主要分布在加州，约占75%。

美国建立了分级分类管理制度，主要分为联邦矿产租赁和非联邦矿权两级、矿权和油气权两类。除美国国会明确授权的3个国家休闲游憩区（米德湖，威士忌城和格伦峡谷）外，所有国家公园都不再接受新的联邦矿产租赁申请。对于历史遗留问题，如一些矿产租约在国家公园建立或扩建之前就已存在，根据联邦矿产租赁的管理法规，这些租约仍有效并可被保留执行，直至到期后自动退出。总体来看，矿权的退出主要有四种类型。

一是强制备案退出。1976-1977年，美国国家公园管理局启动国家公园矿业权备案制度，备案信息包括开采量、剩余年限等的详细报告。通过备案，对矿权合法性进行统一审查，对不满足义务的矿权先行清理，对未在规定时间内进行备案的矿权视为自动放弃，推动大量“僵尸”矿权自动退出。截至1977年底，美国国家公园内矿权由之前的数万个，骤减为3000多个，实际运行的只有几百个。

二是提高要求退出。美国国会通过《国家公园矿产法案》，提高矿产开发的生态保护要求，进而抬高了勘查开发活动的成本，倒逼矿权因经济入不敷出以及无法满足严格的生态标准而退出。例如，完全禁止露天开采，全部改为地下开采，提高矿山复垦标准等。

三是行政退出。美国国家公园管理局充分利用行政裁量权，虽无权收回合法矿权，但有暂停两年矿业活动的权力，理由是需要时间去评估矿业活动对生态环境的影响。美国内政部还有权对特定地区禁止矿业活动20年。这些做法也使很多公司知难而退。

四是置换退出。对于有些矿业项目，政府采取用国家公园外的矿权置换国家公园内矿权的方式，推动退出。置换退出成效明显，但也造成了大量矿权在国家公园周边5公里的范围内聚集。为此，美国国家公园管理局全面加强了国家公园内水质、土壤、林木等的健康监测，同时与地方政府共同在部分国家公园周边建立撤出区，20年内不再授权新的矿业权。

矿权退出后的废弃地修复工作也十分必要。美国国家公园管理局在2010-2013年间对采矿废弃地进行了全面盘点和评估，在3.7万块采矿废弃地中，仅有5600块得到不同程度的修复，修复率不足15%。管理局主要采取了两项措施解决此类问题，一是每年招募志愿者协助封存废弃矿山和水井、关闭矿山、恢复矿山植被。此外，还与其他联邦机构、州立机构和大学签署合作协议，研究废弃地的环境损害。二是利用废弃矿山开展自然教育，宣传采矿遗迹景观。

澳大利亚三种退出方式

作为传统的矿业强国，澳大利亚始终统筹考虑矿产开发的经济社会影响和生态环境影响，寻找两者的平衡。与美国不同，澳洲没有完全禁止矿权，而是坚持“一矿一策”，目前国家公园内仍有部分矿产开发活动。澳大利亚允许在保护地及周边地区勘查开发石油等战略性矿产，但对矿山环境监测、环境恢复治理以及土地复垦等设立了更高的工作标准。通过对空气、水、土壤的综合监测分析，了解和掌握矿产资源开发行为对野生动物迁徙等产生的影响。澳大利亚《环境保护法》规定，任何单位在勘查、开发矿产资源时，应采取一切合理可行的措施，防止或尽量减少对环境的破坏。在不满足生态保护要求的情况下，澳大利亚主要采取3种方式推动矿权退出。

一是行政命令退出。澳大利亚自然保护地主管部门或政府有权对自然保护地内的矿业权进行征收。能源部加强生态环境的全要素监测，开展矿业活动对生物多样性影响评估，依此判定部分矿权不利于生态保护，推动退出。例如，在澳大利亚北领地的卡卡杜国家公园内有世界第二大的兰杰铀矿，政府为保障国家战略资源安全一直允许其开发生产，但要求矿山对临近的两条河流进行核污染监测；昆士兰州所辖的弗雷萨岛由于开发利用矿产资源导致了严重的环境问题，联邦政府直接干预，经论证后关停了矿山企业，并对矿业公司进行了赔偿，同时给予失业人员一定的补助。

二是违法退出。大堡礁附近的卡马克尔煤矿是政府平衡决策的一个缩影。该项目投资160亿澳元，是澳洲政府2015年初批准的澳大利亚最大的煤矿项目。但2015年8月澳大利亚法院暂停了项目开发，因为它会威胁到两种濒危的爬行动物，同时也没有考虑到燃煤产生的有害气体对大堡礁的影响。

三是避让退出。西澳大利亚州对拟建设的自然保护地进行评估，发现部分自然保护地涉及已设的采矿权时，通过调整保护地边界，降低保护等级，将可能产生的矛盾降到最低。同时，为弥补避让造成的保护地面积及质量损失，将拟建的并经评估无找矿潜力的B级和C级保护地升级为A级保护地。

加拿大两种退出方法

加拿大联邦环境局管辖的荒野保护区和候鸟保护区内允许开展矿业活动。在其他自然保护地内，对于建立之前存在的矿业权经审查批准后做个案处理，可以保留矿业权，国家公园内及周边也存在一些采矿活动。但加拿大国家公园管理局认为，矿业开发是国家公园生态系统健康的潜在威胁之一。为减少采矿活动对国家公园的影响，除依法退出等美澳采用的办法外，还主要采取了两种方法推动矿权退出，并取得较好成果。

一是强化监测监管退出。加拿大对国家公园内的矿权进行全方位监测，包括水资源、植被、地貌、土壤、空气质量、河流沉积物、野生动物等自然生态状况以及道路、矿山溢出物、矿山运输车辆装载物等人类活动情况，并要求矿企积极开展污染防治和矿山复垦，制订完善的修复计划。一旦监测发现开采活动影响了国家公园的生态保护，加拿大国家公园管理局即可会同环境局、地方政府、协会、大学等，提出取缔矿业勘探和开发活动许可，推动矿权退出。

二是协商退出。在加拿大的国家公园管理中，公众的意见在计划目标和经营管理计划拟订过程中均被列为重要的参考资料。加拿大联邦政府与地方政府之间就自然保护地建立问题达成共识，即原住民在自然保护地内的矿业相关利益要通过谈判解决。

法国最大特色：转型退出

法国国家公园已有半个多世纪的发展史，其国家公园内人口密度较高，涉及的原住民数量和生产活动较多，土地权属复杂，国家公园内也存在一些矿权。

在推动矿权退出方面，法国最大的特色是转型退出，即把废弃矿山转化为自然教育和生态体验基地。例如，在西北部孚日大区自然公园内有一座400年历史的铜矿，成功地使停采的矿山成为工业旅游胜地，且其看点之一还是野生动物栖息地，因矿洞内住进了100多只濒危的蝙蝠，废弃铜矿成了珍稀蝙蝠的巢穴。这种接替产业不仅效益良好，也为当地人提供了更多的就业机会，且在旅游中兼顾了保护，在此栖息的蝙蝠数量也在不断增加。

同时，法国《国家公园法》明确规定，在城镇区域之外不许进行任何大型工程和建设（除了维护类工程），除非科学专家委员会给出意见并经国家公园管委会批准的工程，一切工业和矿业活动都被禁止，正向激励和反向约束共同推动矿权退出。

矿权退出的六点启示

我国第一批国家公园已正式设立，还有一些正在创建中，亟待加快推进矿业权退出，化解风险隐患。结合我国已有进展，深入总结美澳等国国家公园矿业权退出的路径经验，可总结出如下六点启示：

强化依法处置。美澳加等国在处理矿业权退出问题时，均从法律入手，在《国家公园法》及相关法案中明确禁止采矿探矿等行为，为矿权退出奠定了法律基础。我国应在法律中明确，不再授予新的探采矿权，在《国家公园管理暂行办法》中，明确主责部门，建立起国家公园内矿业权管理的基本秩序。对已有矿权，探索设置3-5年的暂停开采期，用于深入评价矿权对生态环境的影响，全面压实地方政府责任，加快推进已有矿业权的退出。

建立多元化矿权退出模式。在我国已有退出模式基础上，充分吸纳国外已有的成功经验，探索推行备案审查、监测监管、提高要求、置换、转型等退出模式。一是备案审查退出，通过强制性摸底排查，审查相关备案信息，对违反合同等不合规矿权和“僵尸”矿权予以清理。二是监测监管退出，通过对已有矿权周边的生态环境进行全要素监测（重点包括水质、土壤、林草质量、生物多样性等），以及对采矿范围面积进行细致核查，并与国标及采矿前状态进行对比，若出现大幅下降，则要求超标违规矿权退出。三是提高生态保护要求退出，例如，提高采矿作业区生物多样性指数、水质、土壤有机质、植被盖度、水土流失量、空气质量等标准（部分可高于国标行标），禁止露天开采等，加快退出不满足要求的矿权。四是置换退出，即与地方政府协商，在国家公园外部分区域，寻找与园区内矿种、面积等类似的矿权，以此推动园内矿权退出。五是转型退出，通过将矿山打造为自然教育基地，合理收取参观体验费用，作为矿企补偿金，以此推动矿权退出。

明确地方主责。国内外经验表明，对国家公园内的已有矿权，按照谁审批谁负责、谁受益谁补偿的原则，将地方政府作为退出第一责任人，可有效推进退出工作。我国应充分借鉴此经验，明确矿权退出为地方事权，全面压实地方政府的退出责任：市县政府负责补偿资金的筹措、补偿金额的认定、支付，组织开展矿山地质环境恢复治理、初步验收工作；自然资源部门、林草部门负责矿山地质环境恢复和生态修复治理验收、扣除式退出范围的复核和认定；自然资源部门负责矿业权许可证的注销、变更和保有资源储量价款认定等；发展改革、安监部门负责配合市县政府做好兼并重组、机械化改造、标准化矿井建设投入认定和煤矿产能置换指标交易等；财政部门负责资金筹措、补偿评估及协调保障。

加大中央支持力度。在明确地方主责的基础上，中央可在政策、资金上给予地方一定支持。一是通过审核备案、提高生态保护标准、置换、强化国企责任等方式，推动矿企主动退出，特别是一些国企。二是对退出成效明显的国家公园所在地方政府，从国家公园补助资金中列支部分作为以奖代补的奖励资金或定额补助资金，补充地方财政，或考虑在中央直管的国家公园中，中央与地方协商确定合理的支出比例，按比例提供资金支持。三是中央可考虑适度减免地方政府或矿企的矿山废弃地生态修复费用。

制定矿权退出的标准化程序。总结国内外矿权退出经验，国家公园的矿权退出标准化程序可分为以下环节：一是确定基准时间，将国家公园试点方案（或设立方案）批复印发的时间作为基准时间，在此时间之前到期的矿权自动退出，不予补偿。二是自然资源主管部门摸底调查后，由当地政府发布公告。三是矿业权人停止勘查和开采活动，政府部门制订退出方案。四是政府组织实施退出事宜，签订退出补偿协议。五是矿业权人撤离并进行生态恢复治理，办理证照注销或变更手续。六是政府相关部门组织验收合格后，由政府落实补偿款项。

做好废弃矿山修复。法国将废弃矿山修复作为矿权退出的重要环节，成功地将废弃矿山改造为动物的栖息地。相反地，美国国家公园矿山修复率仅为15%，严重制约国家公园生态保护。因此，我国应主动谋划国家公园废弃矿山修复，制订修复计划，压实地方政府和矿企的修复责任，优先考虑聘用矿权退出过程中受影响较大的群体从事修复工作。此外，应将国家公园矿山修复与生态保护结合起来，探索打造自然教育和生态体验基地。